Una de las joyas que encontramos en Teoría pura de la república constitucional es el Consejo de Legislación. Por primera vez, un pensador político señala y somete a examen el error de la doctrina constitucional de llamar poder legislativo a la mera reunión de una Asamblea de diputados con potestad legislativa, adscritos al interés objetivo de su distrito, así como el error histórico de una doctrina que, saltándose por otra parte el difícil escollo de obviar que todas las leyes son promulgadas y publicadas por el poder ejecutivo, hace caso omiso a la injerencia de este, «el ejecutivo» en la rama legislativa, al suplantar su entidad.
El problema está en que las representaciones otorgadas a los diputados elegidos en los distritos no se pueden transformar por transustanciación en representación nacional, interés nacional, o voluntad nacional. La suma de intereses locales no se puede convertir por ciencia infusa en voluntad nacional, no es la suma del interés objetivo. No puede ser el interés general la suma de voluntades particulares que entran en conflicto, este obedece a la lucha política entre las voluntades particulares vinculadas a la verdad objetiva de los electores del distrito, a su fuerza.
Siguiendo la doctrina jurídica de Antonio García-Trevijano, la cuestión se deriva del error de no haber esclarecido con precisión la diferenciación entre nación y Estado. La natural separación de sus funciones, como ramas distintas del poder, no explican como aún no se ha esclarecido la distinta naturaleza de las dos abstracciones, y lo confuso que resulta que una abstracción como el Estado, con naturaleza ejecutiva, con imperio, sea quien sancione, promulgue y publique las leyes cuya naturaleza se corresponde con la otra rama del poder, la legislativa.
¿Cómo una comunidad, la nación, sin personalidad jurídica, se puede dotar de representación legal y promulgar las leyes?
Bien, sometamos a examen los factores que actúan en una y otra dirección. Por una parte, el Estado es una organización artificial y heredada, y la nación una comunidad vivida. Si antes de que el Estado fuese la personalidad jurídica de la nación, esta tenía órganos legislativos para promulgar leyes en esa comunidad vívida, no da lugar a que después ocupe el Estado, como personalidad jurídica de la nación, y con imperio, ese atributo que pertenece a la nación, a la materia de legislar.
Sin embargo, el Estado sigue promulgando y publicando leyes sin que se alce ninguna voz discordante, sin que el resultado desafinante ofenda a ningún intelecto —¡disculpen!, sí, al intelecto del gran pensador Antonio García-Trevijano—. Si aceptamos, dice Trevijano, que la soberanía desapareció desde que dejó de existir el soberano absoluto, y que las constituciones separaron precisamente las diferentes ramas del poder —legislativo y ejecutivo— para que ninguno fuese soberano, el Estado no puede promulgar leyes, pues aunque la nación no marcó sus fronteras espaciales, y el origen del Estado como personalidad jurídica de la nación está en la fijación de esos límites territoriales, desde el punto de vista legislativo el valor jurídico de las leyes y sus fuentes siguen estando en las naciones, regiones, municipios, usos y costumbres, nunca en el Estado. Los usos y las costumbres son coercitivos, fuentes de derecho, y su procedencia no es estatal.
Una vez enmarcado el contenido que esclarece las materias que tratan las dos ramas del poder, y la tradicional injerencia de una de ellas en una facultad que no le pertenece, me gustaría examinar, siguiendo la doctrina jurídica de Trevijano (no me desvío en nada, soy una mera intermediaria entre ustedes y él) cómo la nación convierte la potestad de la Asamblea para hacer leyes en poder legislativo, con capacidad para promulgar y publicar las mismas y darles la vis coactiva, ¿cómo adquiere esa personalidad jurídica? ¿Cuál es el camino a recorrer?:
- Como ya sabemos, el diputado es proclamado representante de un distrito, a doble vuelta, si fuese necesario, y promete lealtad a la causa concreta y objetiva por la que ha sido elegido. Además, existen contrapesos para que esa lealtad no sea una cuestión de fe, sino que estén vinculados estrechamente los intereses del representante con los del colectivo de electores, que cede esa facultad de representarlo. En caso de deslealtad tendrá que bajar a este nivel principal y renovar el acta, por ello otro contrapeso son las elecciones frecuentes.
- Reunida la cámara de representantes con actas para la diputación, la cámara se divide en dos instituciones estrechamente vinculadas, pero con cometidos y funciones distintas: la Asamblea de representantes, presidida por un coordinador elegido por mayoría absoluta dentro de la misma, y el Consejo de legislación, cuyo presidente y miembros son elegidos por la misma asamblea. Los miembros del Consejo pierden su representación diputacional, y son sustituidos por los suplentes.
- El Consejo de Legislación, ahora sí, órgano de representación nacional, sin acta de diputación y con funciones muy concretas, pasa a desempeñar las siguientes competencias:
- Examen de las iniciativas legislativas procedentes de cualquier diputado, del Gobierno o la Autoridad judicial, para decidir sobre la dimensión nacional de las iniciativas de ley, la constitucionalidad de las mismas y la generalidad de su contenido.
- Las iniciativas que, a juicio del Consejo de Legislación, cumplan con los requisitos de dimensión nacional, constitucionalidad y generalidad pasan al Coordinador de la Cámara de representantes para que la comisión competente según la materia a tratar dictamine, y la proposición sea sometida a debate y votación por la Asamblea.
- Las proposiciones aprobadas por la Asamblea se remitirán al Consejo de Legislación para que las promulgue y las publique. Las leyes no se sancionan, esto es una república constitucional, el concepto de soberanía no existe, nadie es soberano, hay separación de poderes.
- La iniciativa de ley que no sean aprobada por el Consejo de Legislación será devuelta a su procedencia con un informe sobre los motivos del rechazo.
Las comisiones de control del Gobierno y las de investigación de responsabilidades políticas en cargos estatales o entidades públicas, así como la aprobación de los presupuestos generales del Estado, son funciones de la Asamblea Nacional, no del Consejo de Legislación, la función de este se limita a la apertura y cierre de las iniciativas legislativas.
Del juicio político que se realice por las comisiones de investigación se dará cuenta al Consejo de Justicia, con independencia de que su responsabilidad sea punible, pues se distingue la responsabilidad política de la penal, pudiendo existir responsabilidad de la primera y absolución penal de la segunda.
Con este frugal recorrido, se descubre que la nación sí puede ser concretada como abstracción separada, y ser representada atendiendo a la naturaleza de su poder –legislar– lo mismo que el Estado, que adquiere la personalidad jurídica de esta y su naturaleza es la del Gobierno. Las diputaciones son mandatos imperativos, encomiendas políticas para ser representados y para el control del Gobierno. Dado que ya se ha explicado que anteriormente a que el Estado fuese la personalidad jurídica de la Nación, esta ya poseía órganos legislativos con capacidad para dar coerción a los usos y costumbres (la ley) sobra decir que, como abstracción (separación) y con realidad propia, adquiere la representación nacional derivándola de las propias representaciones monádicas y constituyendo dentro de la Cámara de representantes monádicos el Consejo de legislación con funciones y competencias distintas.
De este modo, Trevijano arranca por fin la nación al Estado, separa por fin esta abstracción y la concreta en una realidad con poder legislativo y representación nacional. En la Teoría pura de la república constitucional, Trevijano distingue entre la función representativa de los ciudadanos, atribuida a la Cámara, y la representación de la Nación, atribuida a la Presidencia del Consejo de Legislación. De este modo, la función legislativa se divide según las «fases del proceso» entre la Cámara y el Consejo; el Estado no ocupa ningún lugar durante la producción legislativa, regresando a la naturaleza propia de su poder, y equilibrándose ambas ramas.
