Con la lectura del título se podrá intuir o sospechar, y no sin acierto, que cuando nos preguntamos por qué en Francia «tampoco» hay democracia damos por sentado que en España no la hay. Antonio García-Trevijano lo argumentó y denunció hasta su último aliento. El presente trabajo, sin embargo, pretende aportar, en forma de una serie de tres artículos, los argumentos suficientes para sostener que el país galo también carece de un sistema democrático, a pesar de las evidentes diferencias existentes respecto al régimen político español. Para ello, y con el objeto de evitar confusiones, vamos a dejar claro desde el principio qué entendemos por democracia.

Tomamos por democracia la democracia formal defendida por Antonio García-Trevijano, en contraposición a la material. La democracia en sentido material es una idea o ideal inalcanzable puesto que lo que busca es la igualdad, no de derecho, sino de hecho. La democracia formal, en cambio, es la garantía institucional de la libertad política de los ciudadanos que hace efectiva la igualdad de derecho, debido a que el sistema se encuentra fundamentado —a todos los niveles territoriales— sobre dos principios sin los cuales dejaría de ser democrático: la representación de los electores y la separación de poderes en origen.

Efectuada ya esta breve aclaración, presentaremos de la manera más sencilla posible el sistema político francés antes de explicar por qué no es democrático (todos los datos que aportaremos de aquí en adelante han sido extraídos de las fuentes que se encuentran recogidas al final de este trabajo). Francia es una nación cuyas entidades estatales territoriales están organizadas, jerárquicamente, por regiones, departamentos y municipios. Es así como lo establece su Constitución vigente —la V República—, instaurada el 4 de octubre de 1958 durante la presidencia de René Coty, una vez aprobada por plebiscito el 28 de septiembre de 1958, tras la reforma propuesta por el último presidente del Consejo de la IV República, Charles de Gaulle. Dicha Constitución ha sido modificada desde entonces en veinticuatro ocasiones.

En la actualidad, a nivel nacional, el poder ejecutivo es ejercido por el Gobierno, presidido por el presidente de la República e integrado por el primer ministro y los demás ministros. Según la citada Constitución, el presidente de la República vela por el respeto a la Constitución y asegura, mediante su arbitraje, el funcionamiento regular de los poderes públicos, así como la permanencia del Estado. Es el jefe de las Fuerzas Armadas, el garante de la independencia nacional, de la integridad territorial y del respeto de los tratados. Asimismo, el presidente nombra al primer ministro. Y, por su parte, el primer ministro dirige la acción del Gobierno, es responsable de la defensa nacional, garantiza la ejecución de las leyes y, sin perjuicio de las competencias propias del presidente de la República, ejerce la potestad reglamentaria y nombra los cargos civiles y militares.

Por el contrario, el poder legislativo, a escala nacional, reside en el Parlamento, el cual está conformado por la Asamblea Nacional, por un lado, y por el Senado, por el otro. La Constitución establece que los diputados de la Asamblea Nacional representan a los ciudadanos franceses y los senadores del Senado asumen la representación de las entidades estatales territoriales (artículo 24), añadiendo a ello que es nulo todo mandato imperativo y que el derecho de voto de los miembros del Parlamento es personal (art. 27).

En cuanto a las entidades territoriales, afirma la Constitución que estas pueden decidir sobre el conjunto de las competencias que mejor pueden ejercerse a sus respectivos niveles y que, en las condiciones previstas por la ley, estas entidades se administran libremente a través de consejos elegidos y disponen de un poder reglamentario para ejercer sus competencias. Así, tomando como fundamento lo anterior, en cada región se constituye un consejo regional, el cual no es otra cosa que la asamblea deliberativa de la región compuesta por sus consejeros regionales, quienes presentan sus candidaturas por departamentos. Este tipo de consejos regionales mediante sus deliberaciones resuelven los asuntos regionales —sobre la gestión en materia de infraestructuras, de la formación, del transporte y de la enseñanza, entre otras cuestiones—, aprueban presupuestos y emiten su criterio sobre los problemas de desarrollo y de planificación para los cuales deben ser obligatoriamente consultados. Cabe destacar que, efectivamente, además del consejo regional, cada región dispone de un presidente. No obstante, volveremos más adelante a tratar esta y otras cuestiones cuando procedamos a responder directamente a la pregunta formulada en el título de esta publicación.

Dentro de las regiones, y salvo en contadas excepciones, los departamentos tienen, análogamente, su propio consejo departamental, es decir, la asamblea deliberativa del departamento, integrada por sus correspondientes consejeros departamentales, los cuales se presentan por cantones. Estos resuelven mediante sus deliberaciones los asuntos departamentales —respecto a materias sanitarias y sociales, gestiones de carreteras y desplazamientos, la enseñanza, la seguridad ante incendios, etc.—, siempre en el ámbito de competencia atribuido por la ley. A su vez, y de la misma manera que en las regiones, todos los departamentos con consejo departamental disponen de un presidente departamental.

A nivel municipal la organización es más o menos la misma: tenemos un consejo municipal, con sus correspondientes competencias, y un alcalde. En la mancomunidad también se reproduce dicha estructura.

Una vez realizada esta exposición con el propósito de ofrecer un adecuado contexto a la cuestión planteada al principio de este escrito, pasamos a responder a la misma. ¿Por qué en Francia tampoco hay un sistema democrático?

En 1958, el método de elección del presidente instaurado con la V República fue indirecto. Un colegio electoral específico de unos 80.000 electores, compuesto por miembros del Parlamento, consejeros generales y consejeros municipales, debía efectuar dicha elección. Mediante ese sistema electoral fue elegido presidente Charles de Gaulle. De todas formas, solamente se utilizó esa vez. El 28 de octubre de 1962, durante el mandato de de Gaulle, se aprobó mediante plebiscito cambiar el sistema electoral, entrando en vigor la reforma constitucional el 7 de noviembre de 1962 con la publicación de la «Ley n° 62-1292 del 6 noviembre de 1962 relativa a la elección del presidente de la República por sufragio universal» en el Diario Oficial de la República Francesa. Desde entonces, en Francia, la elección del presidente de la República se ha venido llevando a cabo de manera directa y a doble vuelta —siendo el territorio nacional la única circunscripción—. Por su parte, los diputados de la Asamblea Nacional se han elegido desde 1958 separadamente mediante el sistema directo, uninominal y a doble vuelta (actualmente hay 577 diputados, los cuales son elegidos en sus respectivas circunscripciones). Ciertamente, ese mecanismo electoral, de elección separada del poder legislativo y del poder ejecutivo, de forma directa, uninominal y a doble vuelta, no está instaurado en la mayoría de los países, ni tampoco en los de su alrededor, y es el que se debe aplicar en un sistema democrático representativo. Aun así, dicho sistema electoral, si bien es una condición necesaria de la democracia representativa, no es una condición suficiente. Se necesitan, además de ello, garantías constitucionales para que la representación del elector y la separación de los poderes en origen no sean una quimera. Y ese es exactamente el problema fundamental del sistema político francés: la representación del elector y la separación de los poderes en origen no están garantizadas.

Para argumentar lo antedicho, es pertinente empezar por el Senado. En primer lugar, la necesidad misma del precitado órgano legislativo en Francia, tal como lo conocemos en la actualidad, es más que cuestionable pues su existencia, en calidad de órgano representativo de las entidades estatales territoriales, no responde a una realidad histórica y política semejante a la norteamericana a finales del siglo XVIII. En ese sentido, podemos leer lo siguiente en la guía jurídica Wolters Kluwer:

El modelo comparado de este tipo de segunda Cámara es, por excelencia, el Senado de Estados Unidos, ejemplo de Parlamento de origen racional, creado por la Constitución americana de 1787. Es este el primer caso de una representación territorial adoptada como eje diferenciador de la estructura parlamentaria, imitado en múltiples ocasiones, que sin embargo nunca han llegado a alcanzar la posición dominante del Senado americano, única y vinculada a los factores históricos y políticos que han marcado su evolución hasta el día de hoy.

En realidad, EEUU venía de una república confederal, cuyos Artículos, adoptados por el Congreso el 15 de noviembre de 1777, fueron finalmente ratificados en 1781 (el último Estado en ratificar fue Maryland el 1 de marzo de 1781), y de los cuales el art. 2 decía que «cada Estado conserva su soberanía, libertad e independencia, así como todo su poder, jurisdicción y derecho no delegados expresamente por esta Confederación a los Estados Unidos cuando actúen por medio de su Congreso» y el art. 5 establecía que «cada Estado gozará de un voto al resolverse cualquier cuestión por los Estados Unidos, cuando se reúnan en su Congreso». Es decir, cada Estado conservaba su soberanía dado que previamente ya eran Estados independientes (las trece colonias británicas). Mas a consecuencia del fracaso de dicha Confederación, hubo que encontrarle una salida a la compleja situación surgida. Así, en la Convención Constitucional de Filadelfia en 1787, mediante el denominado Gran Compromiso que unió el Plan de Virginia con el Plan de Nueva Jersey, se aprobó instaurar la república federal, donde los diputados de la Cámara de Representantes representarían a los ciudadanos y los senadores, de forma equitativa, a los Estados federados. Sin embargo, Francia no es el resultado de una federación de Estados, sino una nación cuyo único Estado opera, y ha de operar, sobre todo su territorio —incluso en ultramar—. ¿Tiene, por lo tanto, algún sentido histórico que el Senado pretenda representar a las entidades estatales territoriales en Francia? Consideramos que no.

De todas formas, sin olvidar este último cuestionamiento sobre la necesidad de la existencia misma del Senado, se ha de poner de relieve que los actuales 348 senadores franceses —quienes deben ser al menos mayores de 24 años— son votados de forma indirecta para un mandato de una duración de 6 años —mientras que el mandato del presidente de la República es de 5 años y el de los diputados también— por un colegio electoral, de alrededor de 162.000 personas, compuesto por los diputados y senadores, los consejeros regionales, los consejeros departamentales y los delegados de los consejos municipales de cada departamento. Es decir, los ciudadanos no votan ni eligen a sus senadores. Asimismo, en los departamentos donde se escogen 4 senadores o más lo que se aplica es un método proporcional, basado en listas paritarias (por ley, debe haber la misma cantidad de hombres y de mujeres), a una sola vuelta. Pero, no solamente eso, se trata de una elección obligatoria para los miembros del colegio electoral. Por otra parte, en alusión al poder legislativo del Senado, si bien es cierto que, según el art. 45 de la Constitución, en caso de un irremediable conflicto entre la Asamblea Nacional y el Senado es aquel quien tiene la última palabra, dicha predominancia de la Asamblea Nacional respecto al Senado no se aplica para la aprobación de las leyes orgánicas relativas al Senado (art. 46-4), ni de la ley orgánica relativa al derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales (art. 88-3), ni para aprobar las reformas constitucionales (art. 89).

¿Y cómo son elegidos, o más bien votados, los consejeros regionales, departamentales o municipales que, además de ocuparse de sus propios asuntos territoriales, deben votar obligatoriamente para escoger a los senadores? Los consejeros regionales se presentan por listas, a doble vuelta, y son escogidos de manera proporcional, combinándolo con una prima mayoritaria. En la primera vuelta la lista que recaba la mayoría absoluta de los votos recibe un cuarto de los escaños regionales. Los otros escaños son repartidos de manera proporcional entre todas las listas que hayan obtenido más del 5 % de los votos. Si ninguna de las listas obtiene la mayoría absoluta en la primera vuelta, se procede a una segunda. En esta segunda vuelta solamente pueden presentarse aquellas listas que hayan obtenido más del 10 % de los votos en la primera vuelta. Las listas pueden ser modificadas entre la primera y la segunda vuelta, especialmente para fusionarse con las listas que hayan obtenido menos del 5 % de los votos en la primera vuelta. El reparto de los escaños se realiza aplicando las mismas reglas que en la primera vuelta, pero en este caso no se requiere la mayoría absoluta para que la lista más votada obtenga la cuarta parte de los escaños, más aquellos que les correspondan de manera proporcional. A todo lo anterior hay que añadir que, de la misma forma que para las listas de los senadores, las candidaturas de listas regionales deben ser, por ley, paritarias, es decir, deben tener la misma cantidad de hombres que de mujeres, y estos deben ir alternados dentro de la lista. ¿Y quién elige al presidente de la región? ¿Los ciudadanos? No. Son los consejeros regionales quienes eligen por mayoría absoluta al presidente de la región, y, si después de dos primeras vueltas no se consigue alcanzar la mayoría absoluta, se procede a una tercera votación para escoger al presidente de la región por mayoría simple. Del mismo modo, es importante dejar constancia de que el presidente de la región es al mismo tiempo el presidente del consejo regional y, como tal, prepara y ejecuta las deliberaciones del consejo. Es decir, la potestad ejecutiva y normativa están en manos de un mismo órgano: el consejo regional.

Los consejeros departamentales se presentan por cada cantón y son votados por medio de un procedimiento binominal mixto (hombre-mujer), mayoritario y a doble vuelta. Posteriormente, los consejeros departamentales eligen, mediante el mismo sistema utilizado por los consejeros regionales, a su presidente departamental, quien será igualmente el presidente del consejo departamental, y quien preparará y ejecutará las deliberaciones del consejo. Ello significa que, tal como ocurre en las regiones, la potestad ejecutiva y normativa del departamento quedan en manos de un mismo órgano: el consejo departamental.

Los consejeros municipales se escogen de dos maneras diferentes dependiendo del número de habitantes del municipio. En los municipios de menos de 1000 habitantes se emplea un método mayoritario plurinominal a doble vuelta, y en el caso de los municipios con 1000 habitantes o más se aplica un procedimiento proporcional de lista y a doble vuelta. En los municipios de 1000 o más habitantes, las listas deben ser mixtas y, en todos los municipios, son los consejeros municipales quienes eligen al alcalde. A su vez, el consejo municipal está encabezado por el alcalde, quien prepara y ejecuta las decisiones tomadas por el mencionado organismo. Por ende, la potestad ejecutiva y normativa del municipio residen en el consejo municipal.

Todo ello demuestra que la elección directa y a doble vuelta del cargo ejecutivo, por un lado, y la elección directa, uninominal y a doble vuelta de los cargos legislativos o normativos, por el otro, en Francia solamente se dan cuando se vota por el presidente de la República y por los diputados de la Asamblea Nacional. Dicho sistema ni siquiera se utiliza en la elección de los senadores, y mucho menos para optar por los consejeros y presidentes regionales, los consejeros y presidentes departamentales, y los consejeros municipales y alcaldes, quienes, recordemos, además de llevar a cabo sus correspondientes competencias atribuidas por la ley, escogen a los senadores. A esto que estamos comentando es menester agregar unos datos —publicados por Franck Lemarc el 20 de junio de 2017 en el diario de información maire-info.com, el cual es un servicio de difusión de la Asociación de los Alcaldes de Francia y está destinado a los cargos electos en los municipios— que arrojen luz sobre el trasvase de cargos políticos de las entidades territoriales (todas ellas, como se ha podido corroborar, no representativas del votante) a la Asamblea Nacional, dejando entrever la interdependencia entre los diputados y las estructuras políticas de los partidos: después de las elecciones legislativas de 2017, el 62 % de los diputados tenían, o habían tenido, un mandato local (casi el 50 % habían sido alcaldes, asistentes de los alcaldes o consejeros municipales; 124 diputados eran o habían sido consejeros departamentales; 132 diputados eran o habían sido consejeros regionales). Además de ese 62 %, estaban aquellos otros diputados que, no habiendo tenido nunca un mandato local, habían sido senadores o parlamentarios europeos a nombre de sus respectivos partidos.

(Se continuará con la exposición de los argumentos en un segundo artículo)